Fases de la Cooperación Técnica
Marco temporal de las iniciativas de Cooperación Técnica
Las iniciativas de Cooperación Técnica pueden:
- Tener carácter puntual, limitándose a actividades sin mayor continuidad que no forman parte de un proyecto o programa más amplio o en los que la institución no tiene un papel protagonista o de liderazgo, limitándose a una colaboración puntual.
- Formar parte de proyectos o programas a más largo plazo, con un diseño propio y alineados con la planificación de la política de Cooperación Internacional de la institución o de otras entidades, pero en los que se juega un papel activo.
Iniciativa en las acciones de Cooperación Técnica
Las acciones de Cooperación Técnica pueden iniciarse a iniciativa de distintos actores, así pueden:
- Iniciarse a partir de la iniciativa de la propia institución, a partir de planes o programas propios, alineadas con las prioridades geográficas y sectoriales establecidas y el marco de alianzas internacionales de la institución.
- Insertarse en iniciativas más amplias de ámbitos supramunicipales o de redes de las que se participa, y con las que la institución alinea su política de cooperación, ya sean redes o federaciones de municipios, diputaciones provinciales, mancomunidades o fondos de solidaridad como FAMSI.
- Responder a demandas de pares en los países socios a través de los distintos marcos de relación que el gobierno local puede tener establecido: hermanamientos, participación en redes y encuentros internacionales, encuentros y actividades bilaterales, alianzas establecidas por fondos de cooperación como FAMSI u otras entidades de las que se participe.
En el abordaje de iniciativas a medio y largo plazo y en la constitución de alianzas estables con los pares de los países socios las iniciativas de cooperación técnica se pueden organizar conforme a los momentos y fases habituales en el ciclo de gestión de proyectos de cooperación internacional.
De manera muy general, podemos distinguir tres momentos en el desarrollo de un proyecto de cooperación técnica: la preparación, la ejecución y la evaluación.
1.Preparación
Dentro de la preparación recogemos la articulación de las alianzas y actores, la identificación, la planificación y la formulación o la búsqueda de financiación.
Las iniciativas de cooperación técnica como instrumento que implican el intercambio de conocimientos y experiencias con gobiernos homólogos en los países socios implica la identificación de los socios con los que impulsar las iniciativas y la articulación de las alianzas en torno a los mismos.
La elección de los gobiernos locales o redes municipales con los que cooperar puede venir determinada por distintos factores. Los planes de cooperación suelen identificar países y territorios prioritarios con los que cooperar a partir de un análisis de nivel de desarrollo, de vínculos históricos y culturales, de las potencialidades y capacidades propias, y un conjunto de factores.
Esta planificación recoge también las prioridades sectoriales en las que se enfoca la cooperación de la institución: Igualdad de género, medio ambiente, lucha contra el hambre, … Estas prioridades territoriales y sectoriales se suelen alinear con las establecidas en los planes de cooperación a nivel autonómico y estatal si bien se suelen incluir particularidades y prioridades específicas que responden a los intereses del propio gobierno, la propia historia de la cooperación del territorio y las demandas ciudadanas.
Las iniciativas de cooperación técnica responden en ocasiones a acuerdos de colaboración específicos entre ciudades como hermanamientos y otras fórmulas que responden a lazos históricos y culturales.
Las relaciones establecidas entre gobiernos locales establecidas en el marco de redes internacionales de carácter temático o específico, como las dedicadas a la conservación del patrimonio cultural, a la lucha contra el cambio climático u otras pueden determinar también la elección de socios para el impulso de iniciativas de cooperación técnica.
También se pueden articular estas relaciones y con ello la elección de los gobiernos locales socios dentro de redes de municipios más amplias que impulsan la cooperación internacional y la cooperación técnica en particular, como los fondos de cooperación como FAMSI, a través del que se puede vehicular la relación.
Las temáticas sobre las que establecer las iniciativas de cooperación técnica se suelen establecer a partir de un análisis conjunto de las necesidades y demandas de los gobiernos locales de los países socios y las potencialidades de los gobiernos para ofrecer una cooperación significativa en ese campo por contar con experiencias y buenas prácticas relevantes y por contar con capacidades para su transferencia e intercambio.
A partir de la articulación entre prioridades territoriales, lazos de amistad, demandas y capacidades sectoriales se suelen identificar los socios y las temáticas sobre las que construir las iniciativas de cooperación técnica.
Una vez identificados el ámbito territorial y temático, los socios y diagnosticada la capacidad propia para abordar el proceso se suelen establecer los acuerdos de colaboración que fijan tanto el marco más amplio de la colaboración entre ellos como las condiciones específicas y compromisos mutuos de iniciativas concretas.
1.1 Identificación
La identificación es el proceso que, con la participación de todos los actores implicados en la iniciativa de Cooperación Técnica, permite acotar los objetivos, resultados y actividades a partir de diagnósticos compartidos y de las demandas formuladas. Esta fase suele requerir del intercambio de información institucional y técnica que permita entender el ámbito competencial y el contexto en el terreno de política pública o experiencia de gestión objeto de la iniciativa de cooperación técnica, abordando si la propia iniciativa contribuye adecuadamente al desarrollo de capacidades buscado.
Además del intercambio documental esta fase puede requerir de viajes de intercambio que permitan conocer a una y otra parte de la relación el contexto, debilidades y las potencialidades de la otra.
Hay diversos factores a tener en cuenta en esta fase, como son:
El nivel del respaldo institucional de la iniciativa por ambas partes y el posible impacto de cambios de gobierno y ciclos electorales en el marco temporal de la iniciativa.
Experiencias de trabajo previo tanto con el propio gobierno local, en el marco de redes o entidades supramunicipales en las que se participa (Diputaciones, mancomunidades, redes de municipios, FAMSI…)
Referencias e información de actores de la cooperación local sobre el terreno (ONGD, universidades…)
Nivel de implicación y contribuciones comprometidas al proceso por parte de ambas partes y adecuación a las demandas de la iniciativa. Los procesos de cooperación técnica necesitan de una adecuada distribución de recursos humanos y técnicos desde los gobiernos locales participantes si no se quieren generar expectativas incumplidas por ambas partes. De la misma forma necesitan de recursos económicos para la cobertura de determinados gastos asociados a las intervenciones más habituales de cooperación técnica: gastos de viaje y estancias, gastos de servicios técnicos asociados, gastos de traducción.
Falta de financiación y subinversión en equipamiento. Es importante diferenciar debilidades que solo se pueden abordar con mejoras en la financiación, o con la dotación de equipamientos, con la necesidad de desarrollo de capacidades mediante la cooperación técnica y viceversa.
Idoneidad. Identificar claramente si los diferentes contextos ecológicos, sociales, políticos y culturales y el diferencial de desarrollo hacen idónea la experiencia o práctica de gestión a intercambiar y si esta se ajusta a las necesidades y a la demanda real desde los países socios y, en su caso si se cuentan con los medios para abordar un proceso conjunto de adaptación.
Capacidad y estabilidad de los equipos técnicos en los gobiernos locales de los países socios. La insuficiencia de equipos técnicos por falta de recursos o su falta de estabilidad por distintos motivos es una de las debilidades que pueden condicionar iniciativas de cooperación técnica que deben tener en los mecanismos de continuidad y apropiación institucional de los conocimientos transferidos una de sus prioridades.
Participación de los equipos técnicos de todas las partes de la relación y no solo de la representación institucional o de las áreas de cooperación o equivalentes, con el objetivo de validar técnicamente la propuesta, comprometer el conocimiento de la misma por los protagonistas y asegurar su adecuada participación en la misma.
Sostenibilidad de los procesos. De la misma forma se debe valorar la sostenibilidad más allá de la duración del proceso, especialmente si la iniciativa incluye además de la transferencia de experiencias y el intercambio de conocimientos, la transferencia de recursos económicos para el sostenimiento de servicios o equipos técnicos durante un tiempo.
Tratar de identificar barreras y obstáculos potenciales. Distintos tipos de obstáculos pueden dificultar o impedir los procesos de transferencia de conocimiento y experiencias entre gobiernos locales homólogos, desde las barreras culturales e idiomáticas, a las barreras políticas en otros niveles institucionales, procesos de resistencia interna al propio gobierno local: oposición política o sindical, o de la sociedad civil en el territorio. Incluso las distintas zonas horarias o la no coincidencia de estaciones y períodos vacacionales pueden llegar a ser un obstáculo a tener en cuenta. La existencia de obstáculos no tiene por qué impedir la realización de una iniciativa de cooperación técnica, pero deben ser tenidas en cuenta e incorporar los medios para su superación.
Conocimiento de la planificación y previsiones en los países socios. Es conveniente conocer los planes de desarrollo a nivel general o específico en la materia de interés en el país socio, a fin de determinar su posible impacto en la iniciativa y la alineación con esta planificación. De la misma forma, es conveniente conocer, para tratar de alinear con ellos, la planificación de la cooperación andaluza, española (Marco de asociación-país) y europea (Programa indicativo plurianual) en el territorio y el sector de la iniciativa, así como intercambiar con los organismos de estas cooperaciones en el país socio.
Equilibrio inversión/cooperación técnica. En el caso de iniciativas que vinculan acciones de cooperación técnica con inversión en equipamiento como contribución a la mejora de un servicio público es necesario valorar adecuadamente el papel que juega cada componente en el resultado buscado, como se relacionan ambos entre sí y no hacer de un aspecto un mero en sustitutivo o facilitador del otro.
1.2 Planificación y formulación
Una vez realizada la fase de identificación se debe planificar la intervención, lo que implica establecer el marco de objetivos y resultados buscados, el marco temporal para alcanzarlos, los indicadores para medirlos, así como el conjunto de actores a intervenir y la aportación de recursos, humanos y económicos de los mismos.
Para la planificación de intervención de iniciativas de cooperación técnica se suelen formular proyectos de acuerdo con el enfoque de marco lógico que proporciona que proporciona la metodología para la planificación, ejecución y evaluación de este tipo de intervenciones.
En este curso no abordamos el proceso de planificación y formulación de proyectos, pero si apuntamos algunas claves específicas a tener en cuenta en la planificación de iniciativas de cooperación técnica.
En primer lugar, el desarrollo de capacidades en los gobiernos locales de los países socios al que se busca contribuir con acciones de cooperación técnica en el ámbito de las políticas y servicios públicos suelen ser procesos a medio y largo plazo que necesitan de continuidad en el tiempo y seguimiento y evaluación.
Por este motivo, puede ser necesaria la formulación de programas amplios en los que se puedan insertar distintos proyectos, o sucesivas fases de estos, que contribuyan a objetivos y resultados compartidos en un territorio o en un sector específico.
También es posible insertar las acciones y proyectos de cooperación técnica en la programación de otros organismos supramunicipales y redes de municipios como FAMSI.
A la hora de planificar intervenciones de cooperación técnica es conveniente:
- Acotar la temática objeto de la intervención, si es posible a partir de una buena práctica o experiencia de gestión sistematizada que identifique claramente los elementos que se quieren transferir o intercambiar.
- Dimensionar adecuadamente los recursos humanos necesarios, valorizarlos y distribuirlos adecuadamente en un cronograma y en consecuencia ajustar un marco temporal apropiado.
- Valorar los recursos necesarios en relación con el equipo técnico y los recursos humanos propios disponibles, así como con su disponibilidad horaria, periodos vacacionales y carga de trabajo anual y estacional.
- No confundir voluntariado y trabajo remunerado. Existen modelo de cooperación técnica que descansan sobre la dedicación de horas de trabajo de los recursos humanos propios de forma remunerada en el marco del compromiso institucional con la iniciativa de cooperación técnica, y otros concebidos para realizarse por parte de empleados públicos en su tiempo libre a modo de voluntariado, en períodos vacacionales u otros. No es recomendable, confundir un modelo con otro, menos aún convertir uno en el otro sobre la marcha como resultado de una mala planificación.
- Presupuestar adecuadamente los recursos económicos necesarios para el sostenimiento de las actividades específicas de cooperación técnica como gastos de viaje y estancia, compra de materiales necesarios para la realización de actividades, servicios técnicos de traducción e interpretación, servicios de videoconferencia y comunicaciones.
- Incorporar metodologías para la transferencia y el intercambio de conocimientos a partir de documentación e intercambio de información con otros gobiernos y redes y entidades como FAMSI que permita planificar actividades adecuadas a los objetivos y utilizar conjuntos de indicadores adecuados.
- Abordar las dificultades que la falta de personal permanente en terreno puede suponer en determinadas ocasiones, las dificultades operativas que puede suponer en determinados momentos el trabajar con actores institucionales con procedimientos administrativos y de toma de decisiones propios y sus propios mecanismos de control e intervención y la posibilidad de incorporar actores que puedan contribuir a resolver estos problemas.
- Planificar adecuadamente los mecanismos de gestión y seguimiento.
- Conformar una adecuada articulación de actores que puedan realizar distintos aportes a la iniciativa.
La formulación incluye la elaboración de un presupuesto adecuado al diseño de ejecución.
1.3 Ejecución
En cualquier caso, las problemáticas y recomendaciones sobre la fase de ejecución de iniciativas de cooperación técnica se abordan en el siguiente capítulo.
Aquí solo vamos a señalar la importancia de contar con mecanismos de seguimiento durante la ejecución que aseguren el cumplimiento de la planificación y establezcan mecanismo de comunicación permanentes con los socios, lo que no siempre es fácil al no disponer de presencia permanente en terreno.
En ese sentido buscar mecanismos que permitan aprovechar la presencia en terrenos de distintos aliados, así como una buena programación de viajes y visitas mutuas junto al máximo aprovechamiento de las mismas son de gran relevancia para el éxito de estas iniciativas.
Realizar un esfuerzo de documentación de todas las actividades por parte de todos los actores, en asistencias técnicas, visitas de pasantía, encuentros y seminarios, etc. son fundamentales para obtener resultados y abordar las actividades con una metodología orientada a la obtención de resultados.
Esto incluye documentar las personas que participan, sus roles, las temáticas abordadas, la documentación compartida, las asistencias y recomendaciones, las agendas de trabajo. Todo ello contribuye al propio proceso a su apropiación por las instituciones más allá de las personas participantes y facilita el seguimiento y la evaluación.
1.4 Evaluación
Al igual que otros instrumentos de cooperación internacional, las acciones de cooperación técnica necesitan de procesos de evaluación que analicen los procesos llevados y como han contribuido a la obtención de los resultados esperados y en qué medida se han alcanzado estos, obteniendo un conjunto de lecciones aprendidas y recomendaciones de aplicación a la propia iniciativa, a fases sucesivas y a nuevos proyectos, y que permitan mejorar la metodología de intercambio de conocimientos, experiencias y buenas prácticas.
Las iniciativas de cooperación técnica suelen responder a la necesidad de mejorar el desarrollo de capacidades de gobiernos del ámbito subnacional para la prestación de distintos servicios públicos o para la implementación de políticas públicas.
Las iniciativas de cooperación técnica deben suponer una contribución a ese objetivo que puede requerir de otro tipo de contribuciones, tanto desde la propia cooperación internacional, como desde las instituciones de gobierno del país socio.
En ese sentido se debe evaluar, entre otros:
- La contribución real de las iniciativas de cooperación técnica al desarrollo de capacidades a través de indicadores medibles.
- La eficacia y eficiencia del proceso de transferencia e intercambio de conocimiento y prácticas a partir de los recursos invertidos y los resultados obtenidos.
- La sostenibilidad de los resultados obtenidos más allá de la duración de la iniciativa el grado de apropiación por parte de los actores participantes.
- El alineamiento de la iniciativa y de los resultados obtenidos con otras iniciativas similares y con los planes de desarrollo de las instituciones participantes.
- El impacto y los resultados sobre el propio gobierno local y en qué medida ha podido contribuir para la mejora de sus propios procesos y su capacidad para impulsar nuevas iniciativas de cooperación técnica.
- La validez de las metodologías utilizadas para el intercambio de conocimientos y propuestas de mejora de las mismas.
A nivel temporal es recomendable la elaboración de informes de seguimiento durante la ejecución de la iniciativa en el marco de los mecanismos de seguimiento.
Los procesos de evaluación deben contar con mecanismos para recoger las aportaciones y visiones del mayor número de participantes.
En función del nivel de la iniciativa puede recoger la necesidad de realizar evaluaciones externas, o se pueden incorporar mecanismos para recoger evaluaciones de actores más allá de los directamente implicados: sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, otros niveles de gobierno, etc.