Marco jurídico de la Cooperación Técnica en el Sector Público
Las iniciativas de Cooperación Técnica se suelen incorporar una amplia variedad de intervenciones de distinto tipo que a su vez se pueden desarrollar en distintas localizaciones territoriales y con diferente extensión en el tiempo. Estas intervenciones pueden exigir o no desplazamientos de mayor o menos duración a los países socios o en el propio territorio.
Las iniciativas de Cooperación Técnica más habituales en la Cooperación Descentralizada suelen combinar intervenciones en terreno en el país socio, que suelen ser de corta duración, una semana o diez días como máximo, acompañado posteriormente de intervenciones de mayor duración desde el lugar habitual de trabajo.
En otras intervenciones, como la atención o el acompañamiento de pasantías, es el personal técnico del país socio el que se desplaza a Andalucía, teniendo lugar las actividades en nuestro territorio. Finalmente, otras intervenciones de Cooperación Técnica pueden tener un carácter virtual como la participación en seminarios, talleres y otros eventos.
A esta variedad de tipos de intervención se suman las distintas modalidades bajo las cuales estas se pueden llevar a cabo y los distintos tipos de relación que el personal experto del Sector Público puede tener con la administración para la que presta servicio.
En esta sección tratamos de ordenar estas distintas posibilidades para ofrecer un marco general en las que situar este tipo de actividad en función de estos factores.
Modalidades de Cooperación Técnica
La primera cuestión a tener en cuenta a la hora de establecer el marco jurídico de la participación de empleados públicos en iniciativas de cooperación técnica es si estas se desarrollan bajo la modalidad de voluntariado o de forma profesional entendida esta como aquella que se realiza en virtud de la relación laboral o funcionarial que el personal experto mantiene con la administración pública.
Cooperación técnica como forma de voluntariado
Hay modelos de cooperación técnica que se basan en la participación como voluntarios o voluntarias del personal experto de la administración pública en iniciativas de cooperación técnica que pueden estar promovidas por ONGD, Fondos de Cooperación y otras instituciones.
El modelo Cooperación Técnica basada en el voluntariado se caracteriza por llevarse a cabo sin que la persona técnica cooperante reciba una remuneración por las actividades desarrolladas, más allá de la cobertura de determinados gastos relacionados con la misma (gastos de viaje, seguros…).
Por este motivo, la participación de empleados públicos en intervenciones de este tipo se produce fuera de la jornada laboral habitual, ya sea en tiempo de vacaciones o de permisos o licencias no retribuidos, y no supone para la administración pública para la que prestan servicios una dedicación de recursos humanos.
- Esta participación se puede producir de forma totalmente autónoma y a iniciativa de la persona técnica cooperante, sin que la administración pública juegue ningún papel en la misma, o bien esta puede jugar un papel de facilitador o promotor de la participación de sus empleados públicos en estas iniciativas o puede también colaborar a través de otras vías como dando facilidades o autorizando procesos de intercambio de información, documentación o procedimientos técnicos.
- De la misma forma, las administraciones pueden limitarse a financiar gastos relacionados con estas iniciativas (viajes, seguros...) de forma directa o indirecta, aunque no dediquen recursos humanos propios remunerados a la misma.
- En esta modalidad las iniciativas de Cooperación Técnica son promovidas por una entidad externa a la administración para la que el personal experto participante presta servicio y es esta entidad quien asume la dirección de la iniciativa y las responsabilidades derivadas de esta participación.
No tiene que ser requisito la conformidad o el aval de la administración para la que la persona experta presta servicio.
Son diversas las iniciativas de Cooperación Técnica promovidas bajo esta modalidad desde Fondos de Cooperación y Solidaridad de gobiernos locales de otras comunidades autónomas:
- Programa de Voluntarios Expertos (FELCODE)
- Especialistas en Cooperar (Fondo Galego)
- Especialista Municipal Voluntari@ (Fons Valencià)
También se pueden situar bajo este modelo aquellas intervenciones de cooperación técnica que puedan ser llevadas a cabo por empleados públicos que han finalizado su prestación de servicio para la administración pública o se han jubilado, siempre que no reciban una remuneración por la misma.
Este tipo de acciones pueden:
- Facilitar la posterior incorporación de determinados servicios públicos y su personal técnico a iniciativas de cooperación técnica pública con un mayor respaldo institucional a partir de la difusión de este tipo de iniciativas.
- Contribuir a consolidar lazos entre gobiernos de distintos países y promover un mayor conocimiento de otras realidades territoriales y de determinadas demandas y necesidades que puedan canalizarse bajo otras modalidades de Cooperación Técnica.
- Promover un mejor diagnóstico de capacidades para la cooperación técnica de una institución, que le permita asignar recursos humanos a este tipo de iniciativas en el futuro.
Esta modalidad puede facilitar procesos de cooperación técnica en terreno más intensivos y de mayor duración que en ocasiones son más difíciles de poner en marcha en el marco de iniciativas que no recurran al voluntariado y que pueden necesitar de un mayor compromiso institucional con dedicación de recursos humanos propios. Por el contrario, no tienen porque suponer una implicación de la administración pública como tal, con todos los recursos asociados, ni supone el establecimiento de un marco de relación institucional entre gobiernos locales.
Aspectos jurídicos del voluntariado en la Cooperación Técnica
Si bien esta modalidad no es desarrollada por los gobiernos locales andaluces en el marco de FAMSI que, apuesta por el impulso de la Cooperación Técnica bajo una modalidad profesional, entendida como aquella realizada en el marco de la relación laboral o funcionarial del personal experto con el Sector Público, apuntamos algunos aspectos jurídicos bajo la modalidad del voluntariado.
En el modelo de cooperación técnica de empleados públicos que se realice bajo la figura del voluntariado esta figura debe regularse a partir de lo establecido en el artículo 45 de la Ley 1/2023 de Cooperación al Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global, sin perjuicio de lo establecido en lo establecido en la Ley 45/2015 de 14 de octubre, de Voluntariado, y de la Ley 4/2018, de 8 de mayo, Andaluza del Voluntariado.
Así, la figura de la persona voluntaria tiene como requisito, establecido en el artículo 3 de la Ley Andaluza de Voluntariado:
Artículo 3: “1.c) Que se lleven a cabo sin contraprestación económica o material, sin perjuicio del abono de los gastos reembolsables que el desempeño de la acción voluntaria ocasione a las personas voluntarias.”
3.3.c) No tendrán la consideración de actividades de voluntariado “las que se realicen en virtud de una relación laboral, funcionarial, mercantil o de cualquier otra índole mediante contraprestación de orden económico o material.”
Derechos de las personas voluntarias en acciones de Cooperación Técnica
El artículo 45 de la Ley 1/2023 establece que la persona voluntaria:
-Deberá ser informada por la organización a la que esté vinculada de los objetivos y marco de su actuación y sus derechos y deberes legales en el país o territorio en el que ésta se desarrolle.
- También contará con un seguro u otra garantía financiera que cubra los riesgos de enfermedad y accidente durante el período de su estancia en el extranjero, los gastos de repatriación.
- Deberá suscribir un acuerdo de incorporación que contemple, como mínimo, los recursos necesarios para hacer frente a sus necesidades básicas en el país de destino, y un período de formación, si fuera necesario.
Se establecen dos modalidades de voluntariado para la acción humanitaria y la cooperación al desarrollo:
a) El voluntariado de corta duración, con una prestación que se extenderá hasta un máximo de seis meses. (es en el que se enmarcarán la mayoría de las acciones de cooperación técnica bajo esta fórmula).
b) El voluntariado de larga duración, en el que la persona voluntaria desarrolla su actividad por periodos semestrales prorrogables, hasta un máximo de tres años, en cuyo caso el acuerdo de incorporación debe incluirse en un registro de la AECID establecido en la ley.
La Cooperación Técnica Pública como actividad en el ámbito profesional
La Cooperación Técnica Pública Local o descentralizada, tal y como es impulsada por FAMSI en Andalucía, es un modelo de cooperación técnica que responde a políticas institucionales y que, en consecuencia, y como sucede con otras políticas públicas, no puede quedar al amparo del compromiso voluntario de los empleados públicos.
Este modelo implica la asignación de recursos humanos por parte de las administraciones públicas que la promueven y en la que, por tanto, la participación del personal público se produce dentro del marco de su relación con la administración en la que presta servicio y en el marco de su asignación de tareas, siendo remunerado a partir de lo establecido por el respectivo marco jurídico laboral de aplicación.
La Cooperación Técnica Pública Descentralizada quedaría definida a este fin como aquella promovida y protagonizada desde entidades del Sector Público local o autonómico, y en la que el personal experto participa en virtud de una relación laboral o funcionarial con la administración promotora, puede por la propia variedad y diversidad de administraciones y organismos que lo integran, puede suponer la participación de personal experto bajo distintas formas de vinculación con la administración: personal funcionario, personal laboral, eventuales, personal contratado por organismos autónomos y empresas públicas.
Por tanto, las iniciativas de Cooperación Técnica pueden estar sometidas a diferentes marcos regulatorios que pueden suponer diferencias en relación con la participación del personal de sector público en iniciativas de cooperación técnica.
A pesar de ello, existen algunas consideraciones y conceptos comunes de carácter general, de aplicación a buena parte de las iniciativas de cooperación técnica que abordaremos en primer lugar para analizar con posterioridad algunos aspectos particulares.
Los elementos que a tener en cuenta a la hora de determinar las condiciones de participación de empleados públicos en acciones de cooperación técnica son:
- El tipo de relación del personal con la administración pública. (Funcionarial, laboral, eventual, …)
- El tipo de intervención a desarrollar.
- El lugar de realización de esta intervención. (Sede o extraterritorial o terreno)
En función de la relación del personal con la administración pública
Este es un tema amplio por la variedad de figuras bajo las cuales pueden prestar servicios el personal experto del sector público que puede participar en acciones de Cooperación Técnica y por la variedad de entidades que pueden participar en la misma y que se engloban dentro de sector público andaluz.
Por un lado, tenemos las diferencias entre personal funcionario y personal laboral, así como las distintas regulaciones en el ámbito de la administración de la Junta de Andalucía y de las administraciones locales, así como regulaciones específicas para el sector universitario, el sector sanitario y el conjunto de entes, organismos autónomos y agencias públicas tanto a nivel autonómico como local.
Hay que tener en cuenta que con frecuencia en las intervenciones de cooperación técnica puede participar personal eventual, también de personal directivo tanto de la administración como de empresas públicas u organismos autónomos en base a su conocimiento experto.
De la misma forma, la relación de la Cooperación Técnica con el diseño y puesta en marcha de políticas públicas puede demandar en muchos casos la participación de cargos electos y representativos de distintos gobiernos que tienen en virtud de su cargo estipulaciones específicas para la participación en este tipo de intervenciones.
Más allá de casos particulares y con carácter general, las acciones de cooperación técnica del personal del sector público suelen recogerse bajo alguna de las figuras que recogemos a continuación.
La participación de cargos electos y personal directivo tendría unas características diferenciadas del conjunto de los empleados públicos.
Personal con una relación funcionarial con la administración pública
Licencias y permisos
Respecto a las licencias y permisos del personal funcionario, para períodos breves que son en muchos casos los que mejor coinciden con la duración habitual de las intervenciones de Cooperación Técnica en terreno, no existe una regulación específica que recoja permisos dirigidos a este fin que permitan evitar el recurso a otras figuras que necesitan de mayor recorrido burocrático, recurriéndose en ocasiones a licencias por asuntos propios con las limitaciones propias de tal permiso y el coste para el personal técnico cooperante de esta figura.
Distintas Comunidades Autónomas han legislado en materia de permisos y licencias estableciéndose en algunos casos la figura de permisos vinculados a la participación de empleados públicos en proyectos de cooperación internacional para el desarrollo o de Acción Humanitaria o de Emergencia que pueden ser retribuidos o no retribuidos en función de la tipología de los mismos y sus financiadores.
Hasta ahora, la Xunta de Galicia es quien tiene una normativa más avanzada en esta materia reconociendo permisos retribuidos para la participación en proyectos de cooperación financiados por la Xunta de Galicia o sus entidades instrumentales.
En Andalucía, esta posibilidad solo se recoge, desde hace años, en el marco del Fondo de Cooperación y Ayuda Humanitaria del Servicio Andaluz de Salud, a través de permisos retribuidos a profesionales sanitarios que participen en proyectos de cooperación internacional y ayuda humanitaria y de emergencia en el ámbito sanitario.
El reconocimiento de permisos dirigidos a este fin en el ámbito de la administración local o regional puede ser una medida que facilite la participación en acciones de cooperación técnica.
La comisión de servicios
A nivel autonómico, el Decreto núm. 54/1989 de Consejería de Hacienda y Planificación, de 21 marzo, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía establece la regulación de las indemnizaciones por razón del servicio.
En este ámbito se regulan las Comisiones de Servicio con derecho a indemnización definiéndolas como los cometidos que circunstancialmente se ordenen al personal comprendido en los apartados a) y b) del artículo 2.1.
Los titulares de cargos nombrados por Decreto.
El personal funcionario, eventual e interino, que preste servicios en la Administración de la Junta de Andalucía, sus Organismos e Instituciones, así como al personal estatutario adscrito al Servicio Andaluz de Salud y que deba desempeñar fuera del lugar en el que presta ordinariamente su actividad.
La Orden de 11 de julio de 2006, por la que se actualizan las cuantías de determinadas indemnizaciones por razón del servicio establece las dietas correspondientes a gastos de alojamiento y manutención a percibir en función del país de destino, así como en los desplazamientos nacionales.
A nivel estatal las indemnizaciones por razón de servicio se establecen en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio.
Esta es la modalidad más utilizada dada la duración habitual de los desplazamientos y estancias en el extranjero en iniciativas de cooperación técnica.
En el ámbito local, si bien las entidades locales pueden disponer de algunas especificidades, les es de aplicación, en cuanto a las indemnizaciones por razón de servicio, y específicamente en relación con la participación en viajes internacionales la norma estatal establecida en el RD 462/2002.
Cuando el personal público de una determinada administración participa en iniciativas de cooperación técnica promovida por otros ámbitos de la propia administración o de redes de municipios como FAMSI puede que los gastos de viaje y dietas sean asumidas por la entidad promotora.
Comisión de servicios en programas de cooperación internacional
Más allá de esto, y con carácter específico y para intervenciones de mayor duración y compromiso institucional, la Ley 5/2023 de la Función Pública de Andalucía regula la figura específica de la Comisión de Servicios en programas de Cooperación Internacional para el personal funcionario de carrera de la administración autonómica que puede ser utilizado en algunos casos en iniciativas de Cooperación Técnica.
Artículo 139. Comisión de servicios en programas de cooperación internacional
1. La Consejería competente en materia de Función Pública podrá autorizar, asimismo, comisiones de servicio al personal funcionario de carrera para realizar una misión por período determinado en programas o misiones de cooperación al servicio de organismos internacionales, gobiernos o entidades públicas extranjeras, siempre y cuando conste el interés de ambas instituciones, y previa justificación de la imposibilidad de realización de las funciones que han de ser encomendadas por parte del personal a su servicio.
2. La duración de la comisión de servicios estará sujeta a los objetivos de la cooperación, no podrá exceder de seis meses y conllevará reserva de puesto de trabajo siempre que este hubiera sido obtenido por concurso general.
3. La resolución que acuerde la comisión de servicios determinará, en función de la naturaleza y los términos de la misión a realizar, si se percibe la retribución correspondiente al puesto de origen o al puesto a desempeñar.
4. En cualquier caso, al personal al que se refiere el apartado 1 se le computarán en la Administración de la Junta de Andalucía, a todos los efectos, los servicios prestados en comisión de servicios en programas de cooperación internacional; no obstante, y con independencia del puesto que esté ocupando en comisión, para la carrera profesional únicamente se tendrá en cuenta el nivel del puesto de origen.
De esta forma se regula en el ámbito de la administración andaluza esta figura marcada por la necesidad de una resolución expresa que fije la remuneración y otras condiciones, una duración inferior a los seis meses y una serie de derechos en relación con la reserva de puesto, computo de servicios prestados, etc.
También en el ámbito local está recogida esta figura si bien, como indicamos, la duración del tipo de intervenciones de cooperación técnica más frecuentes en la Cooperación Técnica Pública Descentralizada, 5-10 días, y los procesos burocráticos vinculados a la Comisión de Servicios sería recomendable recoger, en el ámbito de los gobiernos locales una regulación de las tareas de cooperación internacional con similar regulación a las comisiones de servicio.
Servicios especiales
Para el caso de aquellas misiones, muy excepcionales, que superen el plazo de 6 meses establecido para las Comisiones de Servicio, la misma ley de Función Pública regula la figura de los Servicios Especiales.
Artículo 146. Servicios especiales
El personal funcionario de carrera será declarado en situación de servicios especiales cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
Cuando sea autorizado para realizar una misión por período determinado superior a seis meses en organismos internacionales, gobiernos o entidades públicas extranjeras, o participe en programas de cooperación internacional para el desarrollo o en acciones humanitarias en calidad de cooperante profesional o voluntario, conforme a lo previsto en la normativa de cooperación internacional para el desarrollo.
Como indicamos este tipo de intervenciones son muy excepcionales en el ámbito de la Cooperación Técnica Pública Descentralizada.
En el mismo artículo se regulan los derechos del personal funcionario en esta situación en relación con la carrera profesional, retribuciones y otras cuestiones.
Esta figura se regula de forma similar en el art. 87 del Estatuto Básico del Empleado Público.
En estos casos sería de aplicación el Estatuto del Cooperante a las personas expertas que participen en este tipo de iniciativas de Cooperación Técnica de larga duración.
Personal con una relación laboral con la administración pública
El personal laboral de las administraciones públicas ve recogido el marco jurídico en el que situar la participación en acciones de cooperación técnica pública descentralizada y más allá de los permisos y licencias de aplicación al personal laboral recogidos en el EBEP, por lo establecido en el Estatuto de los Trabajadores y en los distintos convenios colectivos de aplicación en cada ámbito de la propia administración, sus organismos autónomos y empresas públicas.
Más allá de lo que se pueda establecer en este último ámbito de la negociación colectiva en cada ámbito, ocurre con el personal funcionario no existen permisos específicos para la participación en acciones de cooperación técnica.
Otras modalidades de Cooperación Técnica
El personal del sector público también puede participar en iniciativas de Cooperación Técnica a través de otras modalidades que le permitan la realización de actividades de Cooperación Técnica fuera de su jornada laboral, ya sea en períodos vacacionales o mediante permisos o licencias no retribuidos, percibiendo una retribución externa por parte de la entidad promotora de la iniciativa o de alguna de las participantes con cargo a un proyecto de cooperación o a iniciativas de Cooperación Técnica en distintos ámbitos.
En este caso, puede haber fijadas tablas de remuneraciones por parte de las entidades financiadoras y se ha de estar atento al régimen de incompatibilidades y a las posibles limitaciones a remuneraciones extraordinarias, especialmente en el caso del personal funcionario.
Marco jurídico en función de la localización de las actividades
En función del lugar de realización, los tipos de intervención pueden clasificarse a su vez en:
Intervenciones en sede o de carácter extraterritorial
Son aquellas que se desarrollan fuera del territorio del país socio destinatario final de la intervención. Normalmente se desarrollarán en la sede de la institución o administración pública que las promueve, pero pueden realizarse también en otros ámbitos territoriales:
Consultoría.
Las actividades agrupadas en esta categoría se dirigen a asesorar y orientar desde Andalucía para el desarrollo y ejecución de un proyecto demandado por las Instituciones públicas de los países socios destinatarios.
Por lo general, este tipo de intervención surge como resultado o continuación de otras previas de naturaleza diferente, ejecutadas total o parcialmente en el territorio el país socio destinatario.
Coordinación y representación institucional
Las actividades de estas intervenciones se ejecutan por niveles superiores de representación institucional en foros autonómicos, nacionales o internacionales sobre Cooperación Internacional dirigida a países socios.
Información y sensibilización.
Actividades dirigidas a informar y divulgar sobre aspectos concernientes a la Cooperación Internacional. Por actividades de sensibilización se entenderán las que se dirigen a grandes colectivos entre los que interesa generar un estado de opinión favorable para facilitar intervenciones posteriores de naturaleza más concreta.
Formación y capacitación
La finalidad de sus objetivos se centra en la capacitación técnica de personas para que puedan desarrollar los conocimientos y habilidades adquiridos, en el territorio del país socio destinatario donde se llevarán a cabo.
Asesoría de alto nivel
Referidas a actividades de información y asesoramiento en materia de políticas públicas u organización de los recursos o servicios públicos, dirigidas a altos niveles organizativos de las instituciones de países socios destinatarios de la actividad.
Los aspectos jurídico-laborales de las intervenciones que se desarrollan “en sede” o tienen carácter extraterritorial son las que menos variaciones suponen sobre las condiciones habituales de prestación de servicio de los empleados públicos, más allá de su posible realización fuera de los horarios de trabajo habitual, por cambio horario con otros países, cuestiones organizativas u otras, pero no suelen suponer gastos extraordinarios ni desplazamientos ni implican otros aspectos relacionados con la prevención de riesgos laborales por variación del lugar o puesto de trabajo y no necesitan de mayor preparación específica por desplazamiento a otros países.
Requieren, eso sí, de la adecuada asignación de recursos, personal y tiempos a fin de que la participación en iniciativas de cooperación técnica no suponga una sobredemanda en tiempo de trabajo, dejación de responsabilidades o excesos de jornada, diferenciando de forma clara si nos encontramos ante una iniciativa a situar en el ámbito del voluntariado o en una iniciativa de cooperación institucional. A este fin debe recogerse las instrucciones que habilitan a los empleados públicos la dedicación de su tiempo de trabajo a actividades relacionadas con la cooperación técnica impulsada desde la administración en la que presta servicio.
Intervenciones territoriales “en terreno”
Son aquellas desarrolladas en el territorio del país socio o en el de la institución destinataria de la iniciativa de cooperación técnica.
A los tipos de intervención ya relacionadas se deben sumar de manera específica en el caso de intervenciones “en terreno”:
Su desarrollo en el ámbito territorial del país socio o contraparte determina que el personal técnico cooperante deba desplazarse lo que, en función de la duración del desplazamiento y de la intervención, planteará distintas opciones sobre como situar este tipo de intervenciones de cooperación técnica en el marco jurídico laboral, así como la necesidad de desarrollar otras acciones relacionadas en el ámbito de la prevención de riesgos, la preparación y el seguimiento posterior de este tipo de iniciativas que suponen un desplazamiento a otros países, así como en el ámbito de las indemnizaciones por razón del servicio.
Marco jurídico en función de la duración de las intervenciones en terreno
En primer lugar, es necesario indicar que la duración más habitual de los desplazamientos a terreno para la participación de empleados públicos en actividades de cooperación técnica, en el marco de la cooperación institucional que hemos denominado Cooperación Técnica Pública Descentralizada, se sitúa en un marco temporal de entre una semana y diez días y solo de manera muy excepcional, en el marco de programas o proyectos más específicos, se suelen producir desplazamientos más largos.
La consolidación y fortalecimiento de las políticas de cooperación técnica pública local o descentralizada pueden llevar a intervenciones en terreno de mayor duración sin recurrir al voluntariado.
De manera general las intervenciones de cooperación técnica en terreno podrán ser de carácter:
- Puntual (máximo una semana o 10 días)
- Corta duración (< 6 meses)
- Larga duración (> 6 meses)
Para abordar los marcos que regulan cada uno de los supuestos, lo haremos bajo algunas figuras claves derivadas de la legislación específica en materia de cooperación y en el ámbito laboral, en función de la modalidad acudiendo luego a la legislación específica para los empleados públicos y a lo que establece en relación a los plazos máximos para cada una de las figuras.
Participación de personal experto del sector público fuera del servicio activo
En determinadas situaciones el personal experto que ha estado vinculado al sector público, en el que ha acumulado una dilatada experiencia, en muchas ocasiones a lo largo de toda una carrera profesional ya no se encuentra en el servicio activo, bien por haber finalizado su vida laboral y encontrarse en situación de jubilación o bien por encontrarse en una situación de excedencia.
Estas personas pueden participar en distintas modalidades en iniciativas de cooperación técnica, ya se a como voluntarios o percibiendo una remuneración por sus servicios con cargo un proyecto de cooperación.